Was offene Planung besagt, wird Ihnen vielleicht nicht so recht deutlich sein. Wie könnte es auch anders. Offene Planung ist ein schillernder, leicht modisch angehauchter Begriff, der seit über zwei Jahrzehnten durch die Architekten- und Planerwelt geistert, mit recht unterschiedlichen Interpretationen versehen, kaum brauchbar für eine ernsthafte Debatte. Dennoch verdichtet sich sein Erscheinen in der letzten Zeit in einem ebenso inflationären wie diffusen Wortgebrauch. Was hat es oder was kann es mit offener Planung auf sich haben? Ist ein Konzept der offenen Planung denkbar, das einen praktischen Stellenwert für die heutigen Planungsaufgaben haben kann? Wie könnte ein solches Konzept aussehen?

Ich hoffe, im folgenden zeigen zu können, dass man die Frage nach der praktischen Relevanz von offener Planung mit "Ja" beantworten kann, freilich mit einem "Ja aber" - eine Einschränkung, die aus dem Umstand erwächst, dass ein solches Konzept derzeit erst in Umrissen sichtbar wird.  

Dazu will ich das, was offene Planung genannt werden kann, zunächst abgrenzen von den heute gängigen Planungsverfahren und deren evtl. immanenter Fortentwicklung. Sodann werde ich einige grundsätzliche Ueberlegungen zu einem praktischen Konzept der offenen Planung vortragen. Dabei gehe ich aus von der Struktur der anstehenden Planungsaufgaben, wende mich dann der Frage zu, ob diese Aufgaben mit den Methoden unseres heutigen Planungssystems bewältigt werden können, und werde schliesslich eine Reihe von bereits existierenden experimentellen Ansätzen in der Planungspraxis beschreiben, in denen das gängige System in eine Richtung transzendiert wird, in der ich offene Planung verorte.

Ich will damit beginnen, etwas in Erinnerung zu rufen, was so selbstverständlich erscheint, dass wir meist nicht darüber nachdenken, was es eigentlich alles impliziert, nämlich: was räumliche Planung bedeutet.

Planung als gesellschaftliches Regelsystem

Räumliche Planung als gesellschaftlicher Vorgang, sei es in der Form von Stadtplanung oder der Planung eines einzelnen Gebäudes, ist das Produkt eines höchst komplizierten Zusammenwirkens verschiedener Interessengruppen unter der Leitung einer ausgleichenden öffentlichen Instanz. Um dieses Zusammenspiel nicht in jedem einzelnen Fall dem jeweilig herrschenden Kräfteverhältnis auszusetzen und um zu garantieren, dass gesellschaftliche Grundeinsichten in die Art und Weise der Nutzung des (dreidimensionalen) Raumes in jedem Fall gesichert bleiben, ist in mühsamer Arbeit von Generationen von Politikern, Juristen und Planungsfachleuten ein Regelsystem entwickelt worden, das das Zusammenwirken der verschiedenen Interessen einer feststehenden Ordnung unterwirft. Dieses Regelsystem, an dem noch stets weitergefeilt wird, legt fest, wer welche Befugnisse hat beim Aufstellen von Plänen, welche Rechtsverbindlichkeit solche Absprachen haben (darf ich in Erinnerung rufen: Pläne sind nichts mehr als gesellschaftliche Absprachen) und in welcher Reihenfolge die Absprachen getroffen werden sollen (sprich: die verschiedenen Planarten einander folgen sollen), in denen die einzelnen Schritte der Konkretisierung von Zielsetzung und der Entscheidung über konkrete Massnahmen festgelegt werden.

Dieses System hatte noch nicht so recht seine im ganzen Land geltende juristische Formalisierung in Form des BBauG (1961) gefunden, als sich schon die erste Kritik daran erhob, nämlich: dass der Kreis der befugt Beteiligten zu eng sei - in heutigen Begriffen: dass dieses Verfahren nicht offen genug sei. Eine andere Kritik aus neuerer Zeit hat die Schwerfälligkeit und Starrheit dieses Regelwerks zum Thema.

Unter dem Stichwort "Bürgerbeteiligung" wurde daraufhin fast zwei Jahrzehnte lang an diesem Verfahren herumgedoktert. Der Kreis der im Verfahren Teilnahmeberechtigten, der Anzuhörenden und der Träger öffentlicher Belange wurde schärfer umrissen, und es wurden Zäsuren im Verfahren festgelegt, zu denen die Meinung eines jeden Bürgers einfliessen kann. Das bedeutete eine Erweiterung des Absprachensystems, das da Bauleitplanung heisst - es bedeutete keine grundlegende Änderung seiner wesentlichen Elemente: des Sets der Mitsprache- und Entscheidungsberechtigten, der Planfiguren und des Grades ihrer Verbindlichkeit und der Prozessabfolge. Die Beschleunigung des Verfahrens, die nach der Wende unter dem Druck des Investitionsbedarfs möglich wurde, ging freilich dann wieder, logischerweise muss man sagen, auf Kosten der Beteiligung, da man nirgends anders Zeit zum Einsparen als eben in den Beteiligungsverpflichtungen fand - also auf Kosten der Offenheit des Systems.

Doch bevor ich nun dazu ansetze, dieses System wegen seiner relativen Geschlossenheit und Starrheit zu rügen, will ich es zuvor doch seiner Übersichtlichkeit und Rechtssicherheit wegen preisen. Schliesslich darf man bei aller Kritik, dass diese Art von gegängelter Planung nicht mehr unserer Zeit entspricht, eins nicht vergessen: Mit der Bauleitplanung verfügen wir immerhin über ein Ordnungssystem, das dort, wo man willens war es einzusetzen, jahrzehntelang Nutzungs- und Gestaltungshypertrophien in der bestehenden Stadt und groben Wildwuchs in der Stadtentwicklung verhindern konnte. Bevor man ein solches Instrument verwirft, muss man ein anderes in der Tasche haben, das nicht nur "mehr" kann, sondern auch in den starken Punkten des alten Systems zumindest ebenso leistungsfähig ist.

Im Fall der räumlichen Planung heisst nun leistungsfähig nicht in erster Instanz: Fehlentwicklungen vermeidend (welche Planung könnte schon für sich in Anspruch nehmen, keine Fehler zu machen), sondern konfliktreduzierend zu wirken und Deutlichkeit über das Zulässige herzustellen. Wie Gesetze generell, so haben auch das Planungsrecht und die dadurch festgelegten Planungsverfahren als Hauptaufgabe zu verhindern, dass sich etwaige Kontrahenten den Schädel einschlagen und das Recht des Stärkeren gegen die gesellschaftliche Rationalität obsiegt. Auch für die Bauleitplanung gilt als oberstes Prinzip, eine friedliche Lösung für (konkurrierende) Nutzungsanforderungen im übergeordneten Interesse der städtischen oder dörflichen Gemeinschaft zu finden.

Bei aller Kritik muss man der Bauleitplanung zubilligen, dass sie diese Funktion im grossen und ganzen nicht schlecht erfüllt hat. Zwar gibt es viele unbefriedigende Erfahrungen, und ich selbst kann, aus meinem Fenster blickend, eine hinzufügen: Soeben sind auf dem Grundstück, auf dem ich mich befinde, widerrechtlich grosse Bäume gefällt worden (jemand hat also seine Idee von der räumlichen Ordnung dieses Fleckchens Erde per Faustrecht durchgesetzt); aber ich kann dessen sicher sein, dass der Übeltäter mit einer Busse belegt wird. Natürlich ist die Strafe zu gering und stellt die alten Bäume nicht wieder her. Die Verhinderung solcher Erscheinungen würde aber nicht ein grundsätzlich anderes System erfordern, sondern kann in der Optimierung des bestehenden Systems liegen, darin etwa, dass die Strafe so abschreckend hoch ist, dass in ähnlichen Fällen ein zukünftiger Glücksritter von der Faustrechtslösung Abstand nehmen würde.

Was soll also offene Planung? Wäre "offen" nicht vielleicht das weit grössere Übel als der gegenwärtige Zustand? Täten wir nicht am besten daran, unser bestehendes System weiter zu perfektionieren? Könnte nicht "weiter perfektionieren" auch eine "guided flexibility" und eine strukturierte Rückkopplung zu Betroffenen und relevanten städtischen Akteuren einschliessen, so dass wir uns mit dieser Formel zufrieden geben können? Brauchen wir dazu eine "offene Planung", what ever that may be?

Was wir brauchen, ist eine Planung, die eine demokratische Struktur mit breiter Einbeziehung von Bürgern und ein hohes Mass an Flexibilität gegenüber neu auftauchenden Gesichtspunkten verbindet. Nötig ist, kurz gesagt: Weniger Regelung gegen mehr Transparenz der Vorgänge und breitere Mitwirkung aller gesellschaftlichen Gruppen und Kategorien von Nutzern des Raums bei der Bestimmung der Nutzung und ihrer Kontrolle. Wenn es wirklich nichts anderes sein soll, können wir uns, wie gesagt, mit der Optimierung der Bauleitplanung begnügen. Denn diese Forderungen stehen nicht eigentlich in einem grundlegenden Widerspruch zu ihr. Auch die Bauleitplanung ist ja dem Prinzip einer demokratischen Planung verpflichtet. Es ginge "lediglich" darum, Veränderungen in der Rollenzuweisung der einzelnen Mitspieler und im "Wie?" des Spiels anzubringen, also um

- eine drastische Erweiterung des Kreises der nichtprofessionellen Mitspieler um die Vertreter der verschiedenen Kategorien von städtischen Akteuren,

- eine öffentliche Verfahrensweise bei der Diskussion der Argumente für und gegen die anstehende Planung und schliesslich

- eine öffentliche Diskussion um die Schlussfolgerungen, die die professionellen Planer aus den vorgetragenen Argumente ziehen als Grundlage für die Planung.

Leider liegt die Sache aber nicht so simpel. Addiert man nämlich diese Ansprüche an ein modernes, rationales Planungregelement auf, lässt sich die Summe dann möglicherweise nicht mehr so ohne weiteres einpassen in die bisher geübte Verfahrenspraxis der Bauleitplanung. Problematischer wird die Sache noch, wenn man den Zeitfaktor mit verdiskontiert. Die Erweiterung des Kreises der Anzuhörenden und die Verpflichtung ihrer öffentlichen Anhörung, sodann der kritische und kontrollierende Dialog mit den planenden Behörden über ihre Schlussfolgerungen aus diesen Mammut-Beteiligungsrunden – der unter Fragestellungen wie: "Sind die Schlussfolgerungen der Behörde auch wirklich die Resultante des Vorgetragenen? Stellen sie tatsächlich das optimum omnium dar?" stehen müsste - dies alles zusammen würde nach dem heutigen Verfahren mit Sicherheit jeglichen vernünftigen Zeitrahmen, in dem Planung abzulaufen hat, sprengen. Der Anspruch der Offenheit der Planung würde als Konsequenz wahrscheinlich erneut dem Anspruch der Zeit-Effizienz der Planung geopfert.

Erste Schlussfolgerung: Eine offene Planung im Sinne einer flexiblen, demokratischen und gleichzeitig zeit-effizienten Planung müsste anders organisiert sein, als das bestehende, räumlich und zeitlich deduktive Verfahren es erlaubt. Es müssten andere Formen der Einbeziehung, der Transparenz, der Rückkopplung und der Kontrolle entwickelt werden, als wir sie derzeit kennen. Ob dies dann notwendigerweise die formale Ablösung der bestehenden Regelungen beinhaltet oder sich nicht eventuell auch in einem übereingekommenen Parallelverfahren abspielen könnte, ist eine zweite Frage, die ich den Planungspolitikern und Planungsjuristen überlassen will.

So weit so gut. Aber kann sich offene Planung tatsächlich in einem mehr an Partizipation und Transparenz bei - wie auch immer bewerkstelligter - gleichzeitiger Erhöhung der Planungsgeschwindigkeit erschöpfen? Kann sie sich darauf beschränken - so viel Umdenken diese Ziele für Planungsämter und Planer auch bereits bedeuten mögen? Genügt eine solche Fassung von offener Planung?

Planungsaufgabe Modernisierung

Wenn vor einem Jahrzehnt Texte über Partizipation und Transparenz bei vielen Planungspraktikern noch als weltfremd-idealistische Exerzitien gegolten haben, kaum das Papier wert, auf dem sie gedruckt waren, hat sich inzwischen die Sachlage geändert. Es ist gerade die Planungspraxis der vergangenen Jahre in nicht wenigen Gemeinden, in der sich eine beträchtlichen Weiterentwicklung ihrer Planungsverfahren im genannten Sinn zeigt. Diese Neuerungen sind freilich weniger aus dem ideellen Antrieb einer Vergrösserung des demokratischen Gehalts der Planung vorgenommen worden, die Beweggründe waren vorrangig andere, man könnte fast sagen: materialistischere.

Zunächst und vordergründig kamen in vielen Gemeinden die Anstösse zur experimentellen Weiterentwicklung ihrer Planungsverfahren aus der Notwendigkeit, den durch die Wende hervorgerufenen Planungsbedarf zu bewältigen. Es ging und geht aber dahinter auch um mehr. Es geht darum, synchron mit dem Verstädterungsschub in einem beschleunigten Vorgang die Modernisierung der räumlichen Strukturen und wesentlicher Teile der Infrastrukturanlagen der Städte und Regionen voranzutreiben.

Die Strukturen der Städte, ihre Gebäude, ihre Strassen und Versorgungsanlagen, sind historisch gewachsen, sie haben sich herausgebildet im Umgang mit bestimmten Anforderungen und Problemkonstellationen, die zu jener Zeit vorhanden waren. Sie mussten denn auch von Zeit zu Zeit fortgeschrieben, angepasst, schliesslich grundlegend verändert werden. Diese Anpassungen gingen nicht selten mit grossen Eingriffen und gewaltätigen Massnahmen einher. Sie standen jedoch nie zuvor so sehr unter dem Diktat der Zeit, wie dies nun der Fall ist. Das hat nicht in erster Linie etwas mit dem Baualter vieler Infrastrukturen zu tun, sondern mit dem, was Marx einmal mit dem schönen Begriff des "moralischen Verschleisses" belegte.

Wir alle können wahrnehmen, dass sich das Tempo der technologischen Entwicklung und in den letzten Jahren auch das Tempo der wirtschaftspolitischen Entwicklung rasant und stets mehr beschleunigt. Die technologischen und die wirtschaftspolitischen Entwicklungen der jüngsten Vergangenheit wirken direkt in den Alltag der Städte und der einzelnen Stadtbürger hinein. Globalisierung, noch vor einem Jahrzehnt nichts mehr als ein Schlagwort in einer reichlich abstrakten Debatte, ist nun zu einer harten ökonomischen, aber auch intellektuellen Realität geworden. Beispiel: Der Halbzeitwert eines Computers beträgt heute nicht einmal mehr zwei Jahre. Das ist mehr als ein interessantes Faktum: Aufgrund der weltweiten Vernetzung ist es uns nicht möglich, das damit indizierte Modernisierungstempo zu negieren, ohne den Anschluss an Kommunikationssysteme zu verlieren und damit ins Abseits zu geraten.

Der Anschluss an das Modernisierungstempo ist ein intellektueller und ökonomischer Vorgang; es ist auch ein räumlich-infrastruktureller Vorgang. Der Anschluss ans Glasfasernetz oder an die Hochgeschwindigkeitstrasse mag dabei nur als spektakulärstes Beispiel gelten für die neue Realität eines scharfen globalen Konkurrenzkampfs, der wie eine Grundsee über uns hinwegrast und dessen Auswirkungen tief in die Strukturen der Städte hineinreicht.

Gewünschtes Leistungsprofil einer offenen Planung

Diese neuen Bedingungen bedeuten eine gewaltige Planungsaufgabe. Ist das noch bewältigtbar mit der Vorgehensweise einer sektoral untermauerten Expertenplanung, selbst wenn sie sich modernisiert durch eine grosszügige Erweiterung der Partizipationsmöglichkeiten? Einer solchen Herausforderung kann eine Gemeinde nur begegnen, wenn es ihr gelingt, all ihre Potenzen einzusetzen, ihre intellektuellen, ihre personellen, ihre materiellen Potenzen - ohne Ansehen dessen, ob sie privat oder öffentlich verfasst sind. Eine Planung, die diesen neuen Anforderungen gerecht werden will, braucht erstens eine Anreicherung des professionellen Sachverstands sowie des traditionellerweise involvierten Sachverstands von non-experts, das mit dem versammelten Wissen aller relevanten Kategorien von städtischen Akteuren angereichert ist. Sie braucht sodann die Unterstützung ihrer Zielsetzung durch eine Vielzahl von privaten Aktivitäten, in denen der Leitgedanke der Planung weitergesponnen und in ein vielfältiges Mosaik von miteinander vernetzten Aktivitäten der städtischen Akteure umgesetzt wird. Und sie braucht eine Beschleunigung der Planungsgeschwindigkeit durch ein Verfahren der Gleichzeitigkeit anstelle der Fragmentierung und des Nacheinander von Inputs.

Aufgabe einer Planungspolitik, die sich diesen neuen Anforderungen stellt und sie bewältigen will, ist es, die gesamten Ressourcen einer Stadtregion, von den räumlichen und den wirtschaftlichen bis zu den intellektuellen Ressourcen, zu mobilisieren und zum Einsatz zu bringen. Die Planung muss alle Potenzen ihres Gebiets zu einer solchen Zusammenarbeit bewegen, sodass sie sich einem gemeinsamen Leitziel unterordnen und sich wechselseitig verstärken. Planung umfasst deshalb heute nicht nur den Einsatz von öffentlichen Mitteln, sondern auch die Mobilisierung privaten Kapitals in Konstruktionen öffentlich-privater Zusammenarbeit. Das aber hat tiefgreifende Auswirkungen auf die Vorgehensweise der Planung selbst. Eine Planung, die unter diesen Bedingungen erfolgreich sein will, kann sich nicht mehr auf den alten Wegen der Bauleitplanung bewegen; sie muss neue Verfahrensweisen und Organisationsformen finden. Denn eine solche Planung ist nur dann erfolgreich und effizient, wenn sie alle Potentiale ihres Plangebietes, seien sie nun formal in die Planung eingebunden oder nicht, zur Unterstützung der Planungsziele bewegen kann.

Hier endlich geht es um etwas im Wesen anderes als bei der Bauleitplanung, die in ihrem Grundgedanken ein Ordnungs- und Kontrollsystem, nicht aber ein Aktivierungssystem darstellt. Erst dann nämlich, wenn das Planungsverfahren - über eine breite Beteiligung der städtischen Akteure und eine hohe Transparanz aller Vorgänge hinaus - sich die Mobilisierung aller privaten und öffentlichen Potenzen zur Aufgabe stellt, steht es quasi vor einem qualitativen Sprung. Hier beginnt also das spezifische Aktionsfeld der offenen Planung.

Auf der Suche nach Bausteinen für ein Konzept der offenen Planung

Auf der Suche nach Bausteinen für ein Konzept der offenen Planung   In vielen Gemeinden wird derzeit experimentiert mit neuen Formen der Planung. Diese neuen Vorgehensweisen, Experimente und Fachdiskussionen sind Signale dafür, dass mit Energie an der Neustrukturierung der Planung im obigen Sinne gearbeitet wird. Man kann diese Experimente denn auch betrachten als Stationen einer Suchstrategie nach einem Konzept der offenen Planung.

Dazu gehört all das, was derzeit als Novitäten in der fachlichen Landschaft herumgeistert - ich nenne nur Stichworte wie Public-Private-Partnership, Strategische Planung, Landes- oder Stadtentwicklungsgesellschaft etc., wobei eine grosse Bandbreite in der konkreten Ausgestaltung besteht. So gibt es Entwicklungsgesellschaften unterschiedlichster Zusammensetzung und Rechtsform, Debatten über "Leitbilder" und "Strategische Planung" in sehr unterschiedlicher Gestalt und auch Planungsforen mit unterschiedlichster Zielsetzung und Konstruktion. Gemeinsam ist ihnen, dass sich dahinter Experimente zur Bewältigung von Situationen verbergen, für die das gängige Verfahren und Instrumentarium nicht mehr ausreicht.

Welche Art von Experiment im einzelnen angewandt wird, hängt ab von der jeweils konkreten Problemstellung und vor allem auch von der jeweiligen lokalen politischen und planerischen Kultur. Fast immer werden in einer innovationsorientierten Gemeinde mehrere Elemente des innovativen Planungsrepertoirs gleichzeitig eingesetzt - eventuell selbst an weiteren neuen Formen - in Abwandlung und Anpassung von Gehörtem, Gesehenem oder in der Diskussion Entwickeltem - herumgedoktert.

Zu den frühen Vorläufern einer offenen Planung zählen sicherlich die "stedelijk-beheer-groepen", die sich ab der zweiten Hälfte der 80er Jahre in den Niederlanden eingebürgert haben. Deren Aufgabe war - und ist, denn sie bestehen im Prinzip ja noch - die ständige planerische und versorgende Betreuung eines Quartiers mit allen laufenden Aufgaben, von Instandhaltung und Renovierung von Gebäuden und öffentlichen Räumen bis hin zur Müllbeseitigung, Strassenreinigung und polizeilichen Überwachung der öffentlichen Sicherheit, an der sich alle Kräfte eines Gebiets beteiligen. Entsprechend sind in ihr auch Vertreter aller derjenigen versammelt, die als Nutzer, Bewohner oder als Dienstleister einen Bezug zum Quartier haben: von den verschiedenen Ressorts der Stadtverwaltung, der Wohnungsbaugesellschaften und anderer Hauseigentümer, den Bewohnerorganisationen bis hin zu Lehrern, Pfarrern und Sozialarbeitern. Entstanden sind diese "Beheer"-Gruppen aus den Projektgruppen der Stadterneuerung, in denen Vertreter verschiedener Verwaltungsresorts, Architekten, Bauunternehmer, Bewohner und Gewerbetreibende Planungskompetenz innerhalb eines festgelegten Rahmens besassen und gemeinsam Planungsziele für ihr Quartier entwickelten und die planerische Konkretisierung bis hin zur Realisierung betrieben.

Eine andere Quelle von Innovation liegt sicherlich in den Grossprojekten, die ab den 80er Jahren unter dem Nenner Public-Private-Partnership durchgeführt wurden, in unserem Zusammenhang freilich erst interessant in einer speziellen Weiterentwicklung des Teilnehmerkreises: In Fortsetzung dieser Grundkonzeption wurden nämlich in einigen Gemeinden Projekte in Angriff genommen, in denen gemeinsam mit den beteiligten Investoren, aber auch mit Vertretern von non-profit-Organisationen und Bürgerinitiativen nicht nur privatwirtschaftliche Vorhaben, sondern in einer engen Verflechtung damit auch städtebauliche Aufgabenstellungen mit all ihren sozialpolitischen Implikationen bearbeitet werden. Ein gutes Beispiel hierfür ist die Entwicklung des "Kop van Zuid" in Rotterdam, eine Zusammenarbeit zwischen der Gemeinde, verschiedenen Investoren und Vertretern verschiedener Bewohnerorganisationen von Feijenoord, dem angrenzenden multikulturellen Stadterneuerungsgebiet. Hier wurden im Sinne von negotiation planning Zielsetzung, Programm, Planungen und Verfahren miteinander ausgehandelt und in wechselseitigen Verträgen miteinander abgesprochen. Dabei werden voraussichtliche Belastungen durch das Planungsvorhaben insgesamt (mittels spezifischer Bestandteile der Planung bis hin zu beschäftigungspolitischen Absprachen) so kompensiert, dass sich ein für die Stadt, die Nachbarschaft wie die Investoren akzeptables Gesamtpaket ergab. Die etwa um dieselbe Zeit in einigen deutschen Städten entstandenen Konstruktionen von privatrechtlichen Stadtentwicklungsgesellschaften im Rahmen der Stadtentwicklung an der Peripherie haben eine ähnliche Grundstruktur, wenn auch die Bürgervertretung in diesem Kreise städtischer Akteure meist weniger zufriedenstellend geregelt ist.

Stadtforum - Eckstein im Konzept der Offenen Planung

Einen weiteren und ganz besonderen Baustein, ja ich möchte sagen: einen Eckstein für ein Konzept der offenen Planung, stellen die Stadtforen dar. Stadtforen gehören sicherlich zu den intelligentesten Experimenten, mit denen man gegenwärtig versucht, das überkommene, traditionelle System der Entscheidungsfindung und Planung der Stadtentwicklung, wie es in den entsprechenden Instrumenten und Verfahren festgelegt ist, zu modernisieren.

Das erste dieser Foren entstand 1990 in Berlin als Reaktion auf die Sorge einer grossen Zahl von Bürgern und Fachleuten, wie denn der demokratische Gehalt der Stadtplanung unter den Bedingungen der Wende und der Notwendigkeit einer raschen Zusammenführung der beiden Stadthälften gewährleistet werden kann. Ich hatte damals, befragt als Expertin aus den Niederlanden, ein Forum zur stadtweiten Debatte der anstehenden Entscheidungen vorgeschlagen, wobei ich mich hatte leiten lassen durch das Beispiel der vielen Kommissionen und Räte, in denen in den Niederlanden die Entscheidungssfindung vorbereitet zu werden pflegt. In diesen Räten und Kommission befassen sich mit den zur Entscheidung anstehenden Fragen Experten verschiedener Disziplinen und non-expert-Vertreter der verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen, die ihren Sachverstand aus ihrem speziellen Arbeitsfeld oder ihren spezifischen Lebensumständen speisen. Ich hatte in zahlreichen solcher Räte gesessen und war stets aufs neue beeindruckt gewesen von der Rationalität der Argumentationen, der politischen Kultiviertheit des Umgangs mit Vertretern unterschiedlicher Positionen und dem alles prägenden Willen, zu einer konsensorientierten Lösung zu kommen.

Die Berliner wagten trotz einer ganz anders gearteten, stark polarisierenden Diskussionskultur ein solches Experiment, und so wurde nach diesem Muster im April 1991 das Stadtforum Berlin errichtet. In ihm sitzen städtische Akteure von Mietern, Investoren, Behinderte, Kirchen, Wohnungsbaugesellschaften, Frauen e.a. bis hin zu Vertretern der politischen Parteien, der Bezirke, zusammen mit Vertretern der verschiedenen Fachverbände und aller denkbaren Disziplinen, die bei der Stadtplanung eine Rolle spielen. Dieses Forum hat keine Entscheidungskompetenz, sondern ist ein Organ der Entscheidungsvorbereitung zusammen mit der verantwortlichen Politik und der Verwaltung. Obwohl es aus verschiedenen Gründen einen nur mässigen Einfluss auf die tatsächlichen Planungsentscheidungen hatte, bedeutete es doch einen Durchbruch im Denken. Zum ersten Mal war das Modell einer Beteiligung weiter nicht differenzierter Bürger durchbrochen worden und waren die verschiedenen Kategorien von "Bürgern" als städtische Akteure gleichberechtigt neben andere, traditionell auftretende Akteure (Investoren, Hauseigentümer etc.) gesetzt worden, um in kurzer Abfolge (zunächst vierzehntägig, dann monatlich) öffentlich ausführlich über Leitbild und Umsetzungsstrategien der Stadtentwicklung zu beraten. Es ist gleichsam das Wetterleuchten der Zivilgesellschaft, das hier zu beobachten ist.

Das Stadtforum war unter dem Druck der besonderen Umstände in Berlin entstanden, aber seine Bedeutung ging auch über Berlin hinaus. Denn der Berliner Planungsbedarf verdeutlichte nur in sehr prononcierter Weise eine Umbruchsituation, vor der auch andere Städte stehen. Nicht von ungefähr wurde denn auch das Stadtforum andernorts mit grösstem Interesse verfolgt, was in den folgenden Jahren dazu führte, dass man in verschiedenen Städten ebenfalls mit Foren zu experimentieren begann. Auf gesamtstädtischer bis hin zur regionalen Ebene halfen diese Foren, wichtige Planungsentscheidungen mit vorzubereiten - was bis dahin ja das Privileg der Verwaltung gewesen war - und übten damit Einfluss auf die Planung aus im Sinne einer kooperativen Erarbeitung von Lösungsempfehlungen.

Ich habe oben gesagt: Die Stadtforen stellen einen Eckstein für ein Konzept der offenen Planung dar. Warum? Ein Stadtforum ist der Ort, an dem das versammelte Wissen und die gesammelten Erfahrungen einer Stadt personifiziert und daher mit den jeweils spezifischen Zielen und Wunschvorstellungen versehen, zusammenkommen. Es ist die Ebene, auf der die verschiedenen "Eigner" von Potentialen (im materiellen wie intellektuellen Sinn) einander begegnen und sich im Dialog zu einem gemeinsamen Leitziel und einem abgestimmten Handeln zusammenfinden können. Damit öffnet sich eine Stadtregierung und ihre Verwaltung einem Kreis von Mitwirkenden, von denen die meisten bislang nur befragt wurden, ohne aktiv an der Zielfindung und am Inhalt der Planung mitzuarbeiten. Eine erfolgreiche Planung ist aber heute mehr. Sie umfasst die Mobilisierung nicht allein der öffentlichen Potenzen, sondern auch des privaten Kapitals und sucht dafür - anders als in der Vergangenheit - auch rechtliche, institutionelle oder organisatorische Formen, etwa in Konstruktionen öffentlich-privater Zusammenarbeit oder eben Stadtforen.

Ein Stadtforum ist dafür wegen seiner Offenheit und Transparenz eine besonders geeignete Form. Über ein solches offenes Forum können die Diskussionstände, die in unterschiedlichen Diskussionnetzen erarbeitet worden sind, zusammengeführt werden; es können Kommunikationsdefizite überwunden werden. Es kann noch mehr: Es können wechselseitige Blockaden, die zu Pattstellungen führen, in einem an konsensfähigen Leitvorstellungen orientierten Diskurs ohne Blutvergiessen und Meuchelmorde überwunden werden. Ein Stadtforum kann zwar nicht das Wunder einer harmonischen Gesellschaft hervorzaubern, aber es kann die Vorbereitung von Entscheidungen, die getroffen werden müssen, rationaler, transparenter und damit erträglicher machen. Denn die Transparenz rational überprüfbarer Argumente nimmt den letztendlich zu treffenden Entscheidungen den Geruch von Machtwillkür.

Offene Planung als praxisorientiertes Zukunfstkonzept

Die beschriebenen Ansätze sind geprägt vom Charakter jener neuen Planungsqualität, die ich unter offener Planung verstehe. Sie lassen sich nur noch behelfsmässig mit dem Begriff Planungsbeteiligung umreissen. Sie haben aber andrerseits nicht nur ökonomisch-technologische und îkologische Bedeutung. Sie stellen vielmehr auch eine Vertiefung des demokratischen Gehalts von Planung dar und sind wichtige Schritte, mit denen die Idee einer zivilgesellschaftlichen Selbststeuerung Gestalt annehmen kann. In den auskristallisiertesten Beispielen kann der Kreis der Beteiligten in seiner breiten Auffächerung die Stadtgesellschaft widerspiegeln, da er aus Vertretern aller relevanten Kategorien von städtischen Akteuren besteht, ungeachtet dessen, ob ihr Bezug zur Stadt durch Lebensform, Arbeitsform oder Anlageform vermittelt ist, und ungeachtet der Massstabsebene ihrer Aktivitäten, die von der sektoralen Dimension, der Nachbarschaftsebene bis zur gesamtstädtischem reicht.

Erstmalig geht es hier nicht mehr um blosse Beteiligung in einem von der Kommune konzipierten und ausgearbeiteten Planungsvorhaben, sondern um das Experimentieren mit Verfahren, bei dem vom allerersten Beginn an alle Fragen von Zielsetzung, Entscheidungsvorbereitung bis zur Durchführung in gemeinschaftlicher Regie betrieben werden. Sie übersteigen damit die gesellschaftliche Reichweite rein privatwirtschaftlicher komplexer Stadtentwicklungsprojekte, deren problematische Folgen sich ja mittlerweile abzeichnen - eine planerische Sackgasse unter der Zielsetzung der gemeinsamen Mobilisierung aller Potenzen einer Stadtregion.

Die Stadtbürger und an der Stadt Interessierten (hierzu z.B. gehört die Kategorie der Investoren von aussen) werden so in viel direkterer Weise involviert in die gesamtstädtischen Problemdimensionen, die ja auch personell repräsentiert sind in der Zusammensetzung des Kreises, als dies mit dem herkömmlichen Verfahren der Fall ist, und erfahren so die Konfrontation mit Planungsproblemstellungen im gemeinsamen lösungsorientierten Dialog auf eine Weise, die den Horizont eines jeden einzelnen Akteurs übersteigt. Auch das gibt eine neue Qualität an: Bei diesen Formen von Planung zwischen verschiedenen privaten, halböffentlichen und öffentlichen städtischen Akteuren wird mit dem Verfahren selbst für jede und jeden Beteiligten eine gemeinsame Perspektive mit städtischem oder stadtregionalen Bezug introduziert. Damit wird der in den 80er Jahren zur Entfaltung gebrachte Trend der Eigeninitiative verbunden mit einem erneut erwachten Bewusstsein, dass jede Eigeninitiative von Anfang an gleichzeitig auch Gesamtzielsetzungen der Stadtentwicklung mit in ihre Überlegungen einbeziehen muss.

Eine offene Planung, die durch solche Elemente geprägt ist, fährt also weg von dem engen Interessenpartikularismus, der sich, trotz aller Freude über die bürgerliche Eigeninitiative, in den bisherigen Partizipationsformen (von der Anhörung bis hin zu den ausserinstitutionellen Aktionen von Bürgerinitiativen) schwer übersehen lässt. Sie ist vielmehr imstande, über die Vertretung des Eigeninteresses hinaus auf das gemeinschaftliche Gesamtziel, d.h. das Leitziel der Planung hin zu orientieren. Sie ist aber nicht nur geeignet für eine sozial und ökologisch verträglichere Planung. Sie macht auch eine intelligentere Planung möglich. Denn sie ist imstande, im breiten Dialog Problemlösungen zu entwickeln, die die Vorstellungsˇkraft jedes einzelnen Akteurs - einschliesslich der Gemeinde - übersteigen. Gleichzeitig ist sie nah dran an der Realität mit ihren physischen, finanziellen und intellektuellen Potenzen, dennoch aber auch durch das Konstrukt des Dialogs weit genug von ihr weg, um sie einbetten zu können in einen grösseren zeitlichen und räumlichen Rahmen. Damit wird genau jener qualitative Sprung der Mobilisierung der kollektiven Intelligenz und der kollektiven Potenzen zustande gebracht, ohne den die neue Dimension der Planungsaufgabe nicht bewältigbar ist.

Wie eine so organisierte Planung dann vorgehen müsste, was ihre Instrumente und ihre Verfahrensweisen sind, habe ich an anderer Stelle unter dem Stichwort "Strategische Planung" beschrieben. Ihr Kennzeichen ist Beweglichkeit und Rückkopplung im Wechsel der Planungsebene, im Einsatz der Instrumente, in den organisatorischen wie institutionellen Konstruktionen der Realisierung. Auch dafür gibt es erfolgreiche Beispiele einer experimentellen Praxis.

Fazit: Offene Planung ist nicht nur ein tragfähiges, sondern auch ein unerlässliches Zukunftskonzept, an dem bereits in vielfacher Weise praktisch gearbeitet wird. Bleibt mir, zum Schluss die Hoffnung auszusprechen, dass eine offene Planung in diesem Sinne den Sprung von der experimentellen in die gängige Praxis in einer Weise schafft, die die Vorteile der Bauleitplanung mit den Vorteilen der Offenheit zu kombinieren weiss.